неслучайно региональный координатор «Голоса», известная самарская правозащитница Людмила Кузьмина не без иронии называет Владимира Лукина патриархом всея Руси от прав человека: «Ни слова лишнего, а то оно ценно, ни выступления резкого, ибо оно ценность». Если не знать Кузьмину, можно предположить, что в этой иронии скрыта некая обида, поскольку ни на один из многочисленных запросов к российскому омбудсмену Кузьмина не получила ответа и готова привести десятки примеров, когда неправительственные организации и отдельные гражданские активисты тоже не дождались даже отписок из аппарата Лукина.
Институт уполномоченного был введен в первое суровое постсоветское десятилетие Конституцией 1993 года. В ней зафиксирован принципиальный момент – уполномоченный независим и неподотчетен каким-либо госорганам и должностным лицам. Российские элиты неоднозначно оценивают фигуру первого российского омбудсмена Сергея Ковалева, который в этой роли отработал чуть больше года – до марта 1995-го.
Но основополагающему принципу, заложенному в Конституции, – независимости – Ковалев следовал четко. Для власти же важны совсем другие качества. Преемники Сергея Ковалева на посту федерального омбудсмена – проработавший почти 6 лет с 1998 года депутат Госдумы из Саратова, коммунист Олег Миронов и сменивший его в феврале 2004 года «яблочник» Владимир Лукин – обозначили, какие именно.
Идеальный вариант – эксперт со степенью доктора наук, обширным опытом государственной службы, не замеченный резкими заявлениями в адрес властей. Политическая принадлежность – от коммуниста до «яблочника» – значения не имеет. Значение имеет другое – омбудсмен должен быть не правдорубом, мобилизующим людей с активной гражданской позицией, а напротив, ингибитором, громоотводом. Такие «требования к кандидатам на должность» пришлись по душе и губернаторам, вслед за Москвой устремившимся принимать региональные законы об уполномоченных по правам человека и назначать на правозащитные должности бывших депутатов и правоохранителей. Омбудсмены – вне политики Владимир Лукин, выдвинутый тогдашним президентом Владимиром Путиным, был утвержден Госдумой уполномоченным по правам человека России 13 февраля 2004 года. «За» проголосовали три четверти депутатов.
Журналист, дипломат и посол России в США, доктор исторических наук, один из основателей известной либеральной демократической партии и депутат Госдумы трех созывов – такое резюме не могло не вызывать надежд у либерально настроенных слоев населения. Однако в свой первый правозащитный срок Лукин раскрылся именно как дипломат, умеющий находить компромиссы и избегать любых конфликтов с властью в одной из самых конфликтных по определению государственных должностей. Скандальные поправки в закон о некоммерческих организациях, избиения детей сочинским ОМОНом, расправы над гражданскими активистами на Северном Кавказе, в частности, в Ингушетии, проблемы Светланы Бахминой, решение об освобождении бывшего полковника Буданова – все это прошло как бы мимо Лукина.
Так, в России на высшем официальном уровне правами и свободами человека стало обозначаться то, что уполномоченный в своих ежегодных докладах называет правами человека и что большая часть населения таковыми, согласно многочисленным социологическим опросам, считает. Проанализировав четыре ежегодных и 6 специальных докладов Лукина, можно констатировать, что речь в основном идет о социально-экономических правах: пенсиях, пособиях, льготах. А, например, массовое давление, оказанное в 2007 году Росрегистрацией на десятки тысяч неправительственных организаций, которое было признано даже Минюстом, не было удостоено и упоминания в докладе омбудсмена.
В последнем докладе за 2007 год уполномоченный объясняет свой подход: «Вообще говоря, политические права востребованы, как правило, лишь меньшинством граждан. Анализ причин этого явления не входит в компетенцию уполномоченного». Четко и понятно, с заделом на собственное будущее. Защитники уполномоченного также подчеркивают, что Лукин не может не считаться с мнением большинства, и его излишнее увлечение социальной тематикой списывают именно на это. Кстати, в том же докладе отмечается, что «практически каждая вторая жалоба приходится на нарушения прав человека, совершаемые должностными лицами в процессе охраны общественного порядка, предварительного следствия, дознания и судопроизводства, вынесения приговоров и исполнения наказания в виде лишения свободы».
При этом из 145-страничного текста в 16 главах, представленного в Москве 12 февраля прошлого года, Владимир Лукин проблеме произвола правоохранительных органов не отвел ни одного параграфа. В свежем докладе, который должен вот-вот появиться, вряд ли что-то изменится. От Лукина-дипломата в прошлогоднем докладе и такой абзац: «Оставаясь строго в пределах своей компетенции, уполномоченный не рассматривал и не комментировал политические заявления и предложения о сотрудничестве, имевшие, по его мнению, политическую подоплеку».
Как говорится, без комментариев. Бюро по приему жалоб «Чувствуется особая слабость института омбудсмена в России, – отмечает руководитель чувашской правозащитной организации «Щит и меч» Алексей Глухов. – Каждый год читаю его доклады о состоянии прав человека в стране, и слезы наворачиваются. Каждый доклад – крик о помощи: никто не реагирует на мотивированные обращения, законодатели не вносят нужные поправки в нормативные акты, которые бы позволили избегать фактов нарушения прав человека, решения конституционного суда как не исполнялись, так и не исполняются, а суды к ним относятся вообще с пренебрежением». «Вся деятельность уполномоченного, на мой взгляд, сводится к декларациям, отчетам и размыванию государственных институтов контроля, – считает руководитель Сибирского правозащитного центра Дмитрий Ланцов. – По сути, создано бюро по приему жалоб от населения, но только по приему и в лучшем случае по перенаправлению. Если убрать институт уполномоченного, то вряд ли это заметят непосвященные люди.
И деньги бюджетные сохранятся». Между прочим, в словах хакасского активиста есть немалый резон – шесть лет работы омбудсмена стоят российскому налогоплательщику 1 млрд рублей. Нужно отдать должное откровенности Владимира Лукина, который результаты своей пятилетней работы дипломатично оценивает более чем скромно: «Она значительно менее эффективна, чем мне хотелось бы, но не более эффективна, чем она могла бы быть при данных обстоятельствах». При этом 71-летний государственный правозащитник жалуется на то, что исполнительная власть формально относится к его мнению, к которому «просто неприлично не прислушиваться»: «У уполномоченного нет или почти нет обязательных рычагов, приказных рычагов для того, чтобы его мнения были реализованы».
Но неужели без них никак? Ведь самый большой ресурс уполномоченного – его моральный авторитет, который, безусловно, у Лукина с его безупречной биографией есть, но которым он не в полной мере пользуется. Хотя умеет. Ведь резко заявив однажды, что обращение с Василием Алексаняном является пыткой, Владимир Лукин поставил на карту именно свой авторитет и репутацию.
Тогда он пренебрег возможными обвинениями в участии в политике, так как проблема касалась как минимум 30 тысяч ВИЧ-инфицированных осужденных и куда большего числа находящихся под следствием и арестованных. Учитывая отягчающие должность омбудсмена обстоятельства и редкие проблески активной гражданской позиции Лукина, ведущие российские правозащитники, в частности, Людмила Алексеева, Лев Пономарев, Олег Орлов, приветствуют возможное переназначение уполномоченного на следующие пять лет.
Почти все они отмечают, что проблемы есть и эффективность аппарата омбудсмена в России невысока. Бывший уполномоченный Сергей Ковалев, комментируя грядущее переназначение Лукина, отметил, что, в принципе, новость хорошая, только это имитация защиты прав человека, но ничего лучшего в России нет. Но и снисходительность правозащитников не снимает вопроса: «Зачем нужен целый институт, если он размыт, слаб и не работает эффективно?» Роль уполномоченного не должна сводиться к помощи конкретным людям. Омбудсмен должен быть на острие самых значимых правозащитных проблем.
Общественность не должна предъявлять претензии Лукину за социальные и трудовые права. Это не по адресу. Уполномоченный должен формировать общественное мнение по поводу «других» прав и свобод человека: о гибели солдат и «дедовщине» в армии, милицейских пытках, положении осужденных, смерти детей от врачебной халатности, преследованиях гражданских активистов, запретах публичных акций и их разгонах, неэффективности прокуратуры и судов, гомофобии, разгула неонацистов, политических убийствах, нападениях на журналистов.
Именно такой должна быть повестка дня омбудсмена. Можно предложить повысить ответственность уполномоченного по правам человека вплоть до четкой процедуры его импичмента. Сейчас, согласно федеральному конституционному закону «Об уполномоченном», досрочно освободить от должности омбудсмена может Государственная дума. Причин для этого в законе прописано четыре: в случае добровольного сложения полномочий, по состоянию здоровья или после вступления в законную силу обвинительного приговора в отношении уполномоченного, если он будет уличен в политической деятельности или займет иную государственную должность.
Если конкретизировать сферу деятельности, детализировать критерии активности чиновника и прописать в законодательстве процедуру отстранения его от должности, можно будет рассчитывать на появление конкретных рычагов для общественного контроля за деятельностью государственного правозащитника. Из прокуроров в правозащитники Кроме федерального омбудсмена в России работают 48 региональных.
Чаще всего их упоминают в СМИ в связи с получением или вручением школьникам, студентам, учителям медалей, дипломов, похвальных грамот. Кроме того, в официозных региональных изданиях периодически появляются штампованные заметки, начинающиеся со слов пресс-релиза: «Сегодня можно с уверенностью сказать, что новый для нашего региона государственный орган состоялся, доказал свою востребованность.
Об этом свидетельствует стабильный уровень доверия жителей края». Владимир Лукин считает, что ему не хватает полномочий и влияния по назначению и особенно отстранению от должности региональных омбудсменов. Видимо, если бы были, половину он бы сразу же отстранил. На претензии о выстраивании в таком случае «правозащитной» вертикали Лукин отвечает, что иначе местный уполномоченный становится слишком зависимым от региональных властей. Зерно правды в этом есть, так как, согласно все тому же федеральному конституционному закону «Об уполномоченном», должность омбудсмена в субъекте России может учреждаться местными законами, а финансирование деятельности его аппарата осуществляться за счет бюджета субъекта федерации.
Пока реальных рычагов давления на региональных уполномоченных Владимир Лукин не имеет. Должен ли иметь – вопрос, поскольку многие вопросы должны решаться силой морального авторитета федерального омбудсмена. Вот и получается, что в Санкт-Петербурге правозащитники конфликтуют с государственным омбудсменом от единороссов Игорем Михайловым. В Чечне, кто бы ни был омбудсменом, Нурдин Нухажиев или кто-то другой, не может не попасть под влияние национального лидера Рамзана Кадырова, а следовательно, имеет слишком мало возможностей для выполнения своей правозащитной миссии.
В Республике Коми за помощью по правозащитным проблемам люди идут не к уполномоченному по правам человека Людмиле Завьяловой, а к председателю правозащитной комиссии «Мемориал» Игорю Сажину. Конечно, есть и образцы для подражания. Уполномоченный по правам человека в Пермском крае Татьяна Марголина, по словам председателя Пермской гражданской палаты Игоря Аверкиева, является безусловным гражданским лидером, активистом и ведущим правозащитником региона.
А жестко критикующая деятельность федерального омбудсмена Людмила Кузьмина отмечает, что уполномоченный в Самарской области Ирина Скупова – «чрезвычайно умный специалист, который для защиты прав человека делает все возможное в условиях сложившейся ситуации, когда ограничены свободы как граждан, так и самого чиновника, такого как уполномоченный». Однако это, увы, единичные примеры, только подтверждающие правило.
Нередко в роли региональных омбудсменов выступают бывшие сотрудники правоохранительных органов, как в Татарстане, где экс-следователь и экс-прокурор района, а ныне региональный уполномоченный по правам человека Рашид Вагизов прямо заявляет, что свои доклады он готовит для президента Татарстана, а не для общественности. Что можно сделать в такой ситуации?
Как минимум, необходимо поощрять систему гражданского контроля за региональными омбудсменами со стороны общественных правозащитников. Но все это, конечно, паллиатив. Пока казенная правозащитная система будет такой же забюрократизированной, пока омбудсмены – от федерального до региональных – будут так зависимы от власти, ситуация с правами и свободами человека в стране будет столь же печальной.
Автор – руководитель отдела информации Межрегиональной правозащитной ассоциации «АГОРА»
