Президент Медведев (лично!) огласил свои доходы, показывая положительный пример остальным, столь же обездоленным рыцарям служения Отечеству (дайте смахнуть набежавшую слезу…). И вот первый вопрос: «Нужно ли должностным лицам декларировать доходы?». Ответ: конечно, да. А тогда следующий вопрос: «Поможет ли это нам снизить коррупцию?». Ответ: конечно, нет. Давайте зададим себе третий вопрос: «А в чем смысл такой антикоррупционной меры, как декларирование доходов?» Ответ очевиден.
Мы хотим быть уверены, что чиновник живет по доходам и что эти доходы легальны. И мы хотим, чтобы чиновник знал, что мы всегда будем в курсе дела, живет он по своим легальным доходам или нет. И мы полагаем, что если чиновник будет это знать, то он поостережется воровать без меры. Потому что, если он все-таки попробует, то мы это выявим по разнице доходов и расходов и это послужит основанием для повышенного внимания к его персоне, каковое внимание может перейти в уголовное преследование, чреватое серьезным сроком и даже конфискацией незаконно нажитого имущества.
Вот так это выглядит в норме. Но посмотрим внимательнее. Вот что непосредственно следует из наших мечтательных рассуждений: чтобы нормы о декларировании доходов заработали, необходимо дополнить их действие целым рядом важных условий. Пройдемся еще раз вдоль построенной выше цепочки. Вначале все прекрасно: нам сообщают о легальных доходах должностных лиц, уверяя при этом, что иных доходов нет. Ну, хорошо, пускай. А как мы узнаем про расходы чиновников? Откуда? Кто нам об этом расскажет? Есть два варианта.
Первый: специальная служба отслеживает расходы чиновников. Была такая идея. Даже закон сгоряча приняли лет шесть назад — о контроле над расходами должностных лиц. А потом отменили, видимо, испугавшись самих себя (помнится, Талейран любил говаривать по таким поводам: «Бойтесь первых движений души — они самые благородные!»). О том, что на власть рассчитывать не приходится, свидетельствует еще одна подробность: сейчас постоянно поступают информация о том, что то или иное ведомство берет на себя тяжелую миссию — проверять декларации о доходах должностных лиц. Непонятно, в чем подвиг. Ну, забудет кто-то задекларировать разбитый и проржавевший папин «Москвич».
Ну и что? Важно другое: они не заикаются о намерениях проверять расходы. Все. Решено. На власть рассчитывать не будем. Но остается другая опция: о расходах чиновников нам расскажет зубастая пресса, эту информацию подхватит оппозиция, парламент поставит на уши правительство, и уличенные чиновники как минимум с позором уйдут в отставку. Правда, здорово? Но не про нас. Вы можете представить наши зубастые СМИ, которые расскажут нам об образе жизни и расходах, ну, скажем, г-на Суркова или г-на Сечина (это для примера, меня не интересуют эти господа, меня интересуют наши СМИ). А где оппозиция, которая побудила бы парламент поставить на уши правительство? Может, КПРФ? Или (не сочтите меня безумным) «Справедливая Россия»? Нет такой оппозиции. Но, предположим, что произошло маловероятное и на очередном правительственном часе в Госдуме представитель «Единой России» обратился от имени фракции к кому-то из вице-премьеров, исполняющих в зале заседаний надоевший ритуал, с гневной филиппикой по поводу расхождений между образом жизни и декларацией некоего, скажем, министра, ибо эти расхождения ранят душу честных единороссов. (Такой сюжет маловероятен, но не невозможен.
Он может стать частью борьбы между властными кланами.) Начнем с того, что такая ситуация настолько маловероятна, что таковая угроза не может рассматриваться нашими должностными лицами как реальная. Понятно, что такая угроза не может выполнять функцию превентивной меры. Ну, а если вдруг…? Примеры же известны. Вдруг цепочка, выстроенная нами выше, заработает и некий публично уличенный чиновник будет отдан начальством на поругание нашим славным правоохранительным органам? А ничего страшного! Самое неприятное, что ему грозит, это приговор, вроде «Пять лет условно», что происходит почти всякий раз, когда наши суды вдруг получают от прокуроров дела против «своих» — государственных мужей, стало быть. Общий вывод, который мы обязаны сделать из нашего незамысловатого анализа, очевиден: публикация деклараций должностных лиц не может служить мерой, сдерживающей и ограничивающей коррупцию. Причина — эта мера, чтобы стать продуктивной, не дополняется необходимыми условиями.
Прошу обратить ваше внимание, что эти условия сопрягаются с теми, о которых я говорил ранее, с необходимыми условиями любого эффективного противостояния коррупции, которые в совокупности называются просто — демократия (см. статью «Коррупция-17). Тем самым, мы еще раз получаем конкретное подтверждение этого общего, но важного тезиса. Справедливости ради надо сказать, что необходимость декларирования доходов оказала некоторое воздействие на широкие массы бюрократии. Я имею тому прямые свидетельства. Многие обеспокоены. Они не хотят без нужды обращать на себя внимание. Они готовы стать осторожнее.
Но в каком смысле? Готовы ли они ограничивать свои коррупционные амбиции? Отнюдь! Они будут тратить больше усилий на легендирование, прикрытие, зашифровку своих незаконных доходов. Это значит, что еще меньше времени и усилий они будут тратить на решение публичных задач. Следовательно, декларирование доходов в том виде и при тех условия, как оно вводится у нас, не только неспособно ограничить коррупцию, но, скорее, имеет потенцию повлиять на общее снижение управляемости страной.
Теперь рассмотрим другой пример. Он меньше на слуху, поскольку касается совершенно скучной материи методики законотворчества. Но этот сюжет безумно любим нашей бюрократией, почему — вы поймете позже. К тому же этот сюжет интересен сам по себе. Сначала краткая предыстория. Летом 1998 г. мы обнародовали первый большой доклад Фонда ИНДЕМ по проблемам коррупции «Россия и коррупция: кто кого?». Вы представьте себе: десять лет назад этот вопрос еще воспринимался вполне открытым. Теперь, увы, победитель определился. Но это a propo. В том докладе впервые была провозглашена идея, согласно которой нормы законов могут создавать благоприятные условия для коррупции. Поэтому предлагалось проводить анализ законов и законопроектов для выявления таких норм — «экспертиза на коррупциогенность».
Затем мы подготовили первую методику такой экспертизы и с 2000 г. начали ее применять. Постепенно идея привилась и «пошла в народ». Нашлись эксперты, юристы, продуктивно развивавшие и совершенствовавшие нашу методику. Большинство оседлало идею ради безобидной для властей имитации борьбы с коррупцией. Появилась и третья категория заинтересованных лиц: торговцы результатами экспертизы — антикоррупционная мера породила новый вид коррупционных услуг.
Но предположим, что все прекрасно и что вся страна в едином порыве взялась выявлять и исправлять коррупциогенные нормы в законах и законопроектах. Поможет ли это? Ответ — нет. Причин тому немало. Первая очевидна. Что толку в хороших нормах, если они либо извращаются, либо не исполняются, либо применяются избирательно в чьих-то корыстных коммерческих или политических интересах? Вторая причина более фундаментальна. Я не сторонник той точки зрения, согласно которой коррупциогенные нормы появляются исключительно в результате корыстных замыслов конкретных персон. Такое, конечно, бывает. Но основной источник систематического появления подобных норм иной — неэффективность самого процесса законотворчества. Обратите внимание.
Здесь еще одна иллюстрация одного из основных тезисов наших рассуждений о коррупции: коррупция всегда есть следствие некоторой неэффективности. В данном случае неэффективность законотворчества порождает коррупциогенные нормы, а они порождают коррупцию. Но в чем же, собственно, состоит неэффективность законотворчества у нас в стране? Перехожу к ответу. Во-первых, упомяну базовую политическую причину: политическая монополия в парламенте порождает некритичность этого органа к нормативным текстам, которые он порождает. А любой из нас знает: некритичное отношение к собственной работе снижает качество результата. Но и десять лет назад, когда в парламенте, как и в стране, не было явной политической монополии, качество законотворчества страдало, но по иным причинам. Каковы они? Дело в том, что палаты нашего Федерального собрания сами для себя устанавливают регламенты, задающие некоторую процедуру их работы, и легко сами же их меняют для своего удобства и под сиюминутные политические цели.
Итак, пункт второй: у нас отсутствует эффективная, жестко регламентированная и исполняемая процедура подготовки и принятия законов. Подчеркну: процедуру в сфере законодательства можно уподобить технологии в сфере материального производства. И то, и другое призвано обеспечить стандарты качества. Идея принятия закона о принятии законов, выдвинутая Администрацией Ельцина в 1994 г., до сих пор не реализована. Власть не хочет сковывать себя излишними процедурными ограничениями. В-третьих, наши законодатели не только не любят процедур для себя, но и не очень стремятся разрабатывать процедуры для других.
Поэтому наши законы больше напоминают законы-пожелания, нежели законы-процедуры. Вы же сами понимаете: гораздо легче и приятнее прописать в законе какое-нибудь светлое пожелание, чем разработать эффективную процедуру. Поэтому наши законы пестрят так называемыми отсылочными нормами. Такими нормами законодатели передают право устанавливать процедуры подзаконными актами, принимаемыми, например, правительством.
Но чиновники, разрабатывая процедуры в условиях закрытости и отсутствия конкуренции, склонны внедрять процедуры не только малокачественные, но и удобные для них самих и не удобные для граждан, а это создает барьеры для последних, а значит — условия для коррупции. Когда же надо прописывать процедуры не для граждан, а для самих себя (скажем, в законах о функционировании ведомств), тут уж чиновники совсем распоясываются и создают для себя неограниченные процедурные свободы, что также чревато коррупцией. Я бы мог продолжить сей список, но полагаю, что идея уже ясна. Она может быть сформулирована так.
Экспертиза законов и законопроектов на коррупциогенность — это, если прибегнуть к производственной метафоре, своеобразный Отдел технического контроля (качества продукции). Но сей отдел теряет смысл, если результаты его работы не замыкаются на Отдел главного технолога, который должен совершенствовать технологию производства продукции; в нашем случае — процедуры законотворчества. Какой смысл контролировать наличие брака в продукции, если поток этого брака не иссякает и мы ничего не предпринимаем, чтобы его уменьшить? Итак, мы еще раз убедились, что изолированные меры не работают, если они не включены в определенную систему.
Но тема эффективности законотворчества поучительна еще и другим. Она выявляет иные крайне интересные сопряжения. Первый пример: исследованиями установлено, что низкое качество избирательной системы способствует росту коррупции. В частности, речь идет о таком свойстве избирательной системы, как степень подотчетности депутатов избирателям, которая обеспечивается той или иной избирательной системой. Теперь мы можем увидеть, как работает это общее положение.
Если депутаты не подотчетны избирателям, то, создавая законы, они слабо ориентируются на интересы граждан. Тогда законы автоматически насыщаются нормами, работающими на интересы власти, бюрократии, а это создает условия для коррупции. Второй пример: неэффективность законотворчества порождает плохие законы. Последние, будучи с очевидностью дурны, систематически поправляются дополнениями, изменениями, поправками. Сей факт создает атмосферу нестабильности законодательства. Такая атмосфера порождает дополнительные условия для ухода бизнеса в тень (это результат одного из наших исследований). Но чем больше теневая экономика, тем больше уровень коррупции.
Мы видим, что те или иные проявления коррупции включены в разветвленную сетевую структуру причин и следствий, без понимания которой невозможно продуктивное противодействие коррупции. Мы продолжим эту важную тему в следующей статье. Ведь такой сети должна противостоять сеть (система) взаимосвязанных мер противодействия коррупции.
Автор Георгий Сатаров
